사회복지정책론_중국의 복지모델 분류

중국은 1978년 개혁·개방을 통해 시장경제를 도입하고 사회주의 시장경제를 표방한 이후 고도의 경제성장을 이루어 왔다.

이러한 경제체제 개혁은 사회복지체계의 개편을 필요로 했으며, 개방개혁 이후 30여 년간 중국의 사회복지체계는 고유한 특수성을 가지고 발전해왔다. 신중국 수립 이후 중국의 복지제도는 중국 정보의 차별적 개발전략에 기초하여 도시와 농촌이 분리된 이원화된 체계로 발전해왔으며, 개혁개방 이후 복지제도의 개혁과정에서 도-농의 차별구조는 시화되고 신빈민과 농상공 등 대규모의 근로 빈민이 사회보장체계의 사각지대에 존재하고 있다.

 

white의 주장에 따르면 동아시아 모델로서의 중국 모델의 근거를 제시하였다.

① 가장 중요한 근거는 사회보험 펀드를 경제발전을 위해 사용하였다.

② 사회보장 개혁을 통해 사회보험은 보험료에 기반을 둔 재정체계와 더불어 국가의 역할은 직접적인 제공자에서 규제자로 변화하였다. 국가는 사회보험 펀드 관리운영을 주도하고 사회보험 펀트의 돈을 지역경제개발자금으로 활용하였다.

③ 공공부조의 잔여적 역할로 재정규모도 작고 수급자 인원도 매우 제한적이다.

④ 중국의 실정에 맞는 실용주의적 복지국가 노선을 취하였다.

 

아시아 개발은행은 중국을 보수적 복지주의 제제로 명명하였다.

① 국가가 사회복지의 확대에 매우 신중하고, 복지를 체제 안정의 수단으로 이용하였다.

② 사회보장은 최저생계비 수준에서 이루어지며, 직업별 사회보험체제와 더불어 전통적인 국가 온정주의로서 여러 사회복지제도를 관장하였다.

③ 사회보험관리 운영과 재정에 대한 정부의 과도한 통제와 더불어 민간연금과 민간의료보험의 도입으로 본 자유주의적 성격이 뒤섞여있다.

④ 계획경제 시기의 관대한 사회복지혜택의 잔존과 더불어 개혁개방 이후 자유주의적 복지시스템이 공존하였다. 도시근로자 양로보험에서 기업이 대부분의 보험료 부담은 물론 강제저축제도인 개인 계정 신설 등이 자유주의적 복지 색채를 드러냈다.

 

Ringer&Ngok의 주장은 중국을 하이브리드 모델로 명명하였다.

① 복지의 열망과 별도로 실제에서 제한적이고 방적인 분절된 자유주의-보수주의의 하이브리드 모델이다.

② 계획경제 시기의 관대한 사회복지혜택의 잔존과 더불어 개혁개방 이후(등소평 시대) 자유주의적 복지시스템이 공존하였다.

 

중국의 복지모델 분류

 

1. 개혁·개방 이전의 중국의 사회 복제도

중국은 사회주의 계획경제 하에서 국가와 단위가 사회 복장을 책임지는 ‘단위 보장제’ 체제로 보고 있다. 도시에서의 단위 보장과 농촌에서의 집체 보장으로 이원화된 단위는 생산을 중심으로 하는 경제적 단위일 뿐만 아니라 노동자 개인 및 사족의 일상생활을 책임지는 생활공간이었다. 단위는 노동자들에게 종신고용을 보장하고, 저임금이기는 하나 안정된 소득을 보장하고 교육, 의료, 주거 등 기본적인 욕구들에 대한 복지서비스를 제공했다.

저임금 고복지를 특징으로 하는 개혁·개방 이전의 중국의 사회복지체제 하에도, 단위 보장 또는 집체 보장으로부터 배제된 ‘단위가 없는’ 주민들이 존재했다. 이들은 도시에서는 삼무 계층으로, 농촌에서는 오보 계층으로 분류되었다. 도시의 삼무 계층은 스스로를 부양할 근로능력, 소득, 법적 부양의무자 등 3가지가 없는 사람들을 포함한다. 무의탁 노인, 장애인, 아동 등을 포함하는 이들 세 범주의 삼무 계층을 대상으로 하는 공적부조 프로그램 1950년대에 시작되었고, 중국의 기본적인 사회 부조제도로 기능했다.

 

2. 개혁·개방 이후 사회경제적 변화

1980년대 이후 중국식 사회주의 시장경제로 급속히 재편되면서 계획경제 하의 단위 보장제가 약화되고 국가, 단위, 개인, 시장, 지역사회, 가정 간의 관계가 점차 다원화되면서 ‘국가 사회보장제’로 전환하게 되었다. 개혁·개방 이후 시장경제의 도입에 따른 사회경제적 변화는 고용구조와 노동계약의 변화, 그리고 신빈곤층과 농민공의 등장으로 구체화되는데, 이러한 ‘사회주의 시장경제체제로’ 전환이 사회보장체계 개혁에 매우 중대한 영향을 미치게 된다.

 

개혁·개방 정책의 실시 이후 중국의 사회복지 체계의 개혁은 사회보 허방 식을 통한 사회보장의 확보와 공공부조를 통한 빈곤층에 대한 사회안전망의 확충이라는 두 가지 축을 중심으로 이루어졌다. 개혁된 사회보장체계는 첫째, 국가-단위 보장에서 토대로 삼았던 도시-농촌의 이원적 구조를 그대로 유지하고 있다. 개혁된 사회복지제도 하에서는 도시 농촌의 소득과 사회보장 수혜의 격차가 더욱 심화되고 있는데, 이는 중국 정보의 도시 농촌 분리 접근 정책의 결과이다. 즉, 재원의 제약으로 인해, 경제개발과 복지의 단계론-선 도시 노동자의 복지, 후 농민 복지로 확대-을 적용한 정책적 결과로 해석된다.

 

중국의 공공부조 체계

공공부조 제도는 조세를 재원으로 하는 소득보장제 도서 소득기준이나 재산기준 등을 적용하는 선별주의적 복지제도로서 민간의 지원이 아니라 법적 지원을 강제하는 제도이다. 1990년대 이후 경제개혁의 가속화와 함께 실업과 빈곤층의 증가가 중대한 사회문제로 부각됨에 따라 최저생활보장제도를 근간으로 하는 사회안전망 확충의 필요성이 제기되었다. 중국의 공공부조 제도는 최저생활보장제도를 내용으로 하는 긴급 부조형 m 그리고 의료, 교육, 사법, 주택 부조 등을 포함하는 전문부 조형으로 구성되어 있다.

최저생활보장제도는 1999년 공공부조의 보장대상, 보장 기분, 예산 출처 및 관련 정책에 대한 규정을 담고 있는 [도시 주민 최저생활보장 조례]를 발표하고, 도시 저소득층을 대산으로 하는 공공부조가 먼저 실시되었다. 이후 2007년 [농촌주민 최저생활보장제도의 전국적인 수립에 대한 통지]를 발표함으로써 도시와 농촌주민을 모두 포함하는 최저생활보장제도를 정식적으로 확립하게 되었다.

 

중국의 사회보험제도

2010년 입법화된 <중국 인민공화국 사회보험법>은 중국 최초로 사회보험제도를 입법화시킨 법안으로 중요한 의미를 가진다.

공적연금

5대 사회보험제도의 핵심으로써 전통적인 단위 보장제의 기초했던 도시와 농촌의 이원화 구조와 기관, 사업단위, 기업으로 분류되는 고용 조직 중심으로 확대되어 있다. 현재 중국의 공적 연금제 도응 기업 직원 기본 양로보험제도, 국가기관 및 사업단위의 양로보험제도, 도시 주민 양로보험제도, 신형 농촌 양로보험제도, 4가지로 군 분 되며, 단위별로 강이한 공적연금제도의 적용으로 인한 한계가 존재한다.

 

의료보험

개혁개방 이전 중국의 의료보험제도는 이른바 ‘이원 삼제’의 특징을 가지는데, 도시와 농촌으로 이원화된 구조속에서 단위별로 상이한 세 가지 제도가 실시되었다. 즉, 도시에서 기관 및 사업단위에 종사하는 직원을 대산으로 한 공비 의료, 도시 국유기업의 직원에게는 노동보험의료, 농촌 주민에게는 농촌 합작 의료가 적용되었다. 이후, 계획경제 하에서 시행되던 전통적 의료보장제도의 개혁이 단행되고 도시 주민 등을 포함하는 것으로 대상자가 확대되었다.

 

개혁 개방 이후 개혁을 통해 중국의 사회복지는 공공부조, 사회보험, 사회복지 서비스를 기초로 하는 종합적인 사회보장의 체계를 갖추어왔다. 지난 30년의 사회복지 개혁의 성과를 토대로 중국이 구상하고 있는 소강(小康) 사회의 수립을 위해서는 해결해야 할 많은 과제들이 있다. 경제체제의 개혁과 연관된 보충적 잔여적 기제로서 그 기능을 담당해왔던 중국 사회복지는 이제 사회적 재분배를 담당하는 독립적인 보편적 체제로서의 기능을 강화해 나가야 할 것이다. 사회복지체제가 형평성과 사회적 부의 재분배의 기능을 강화함을 통하여 지금

까지 논의했던 도-농간 이원성, 지역 간 격차 등 역사적으로 깊은 뿌리를 가지고 있는 방만하고 분절적인 체계의 재편과 통합은 비로소 가능해질 것이다.

 

[참고문헌]

[교안] 사회복지 정책론

류정희 <중국 복지제도의 현황과 쟁점> 보건복지포럼 2015