장애인 복지론_ 장애인복지에서 탈시설화의 현황과 전망

국내에서 시설 거주 장애인의 탈시설화(deinstitutionalization)는 20세기 초반부터 시설화의 문제에 대한 해결책으로 시도되어 온 실천운동(감정기 외 2인, 2012)으로 자립생활 패러다임 이 화두가 되면서 본격적으로 진행되기 시작하였다.

장애인 탈시설화와 관련된 논의는 2005년부터 시작되어 약 10여 년이 진행되었고 최근 정책적으로 장애인 탈시설화에 대한 다양한 정책이 수립되고 있다. 정책의 주요 내용은 주거지원과 활동보조 서비스 제공 등이다. 국내 거주시설 장애인의 탈시설 관련 선행 연구를 보면, 장애인의 삶의 질의 변화와 탈시설을 위한 지원 내용 등이 연구되고 있다. 탈시설화를 통한 장애인 삶의 긍정적 변화에 대한 연구 결과는 장애인 스스로 삶의 통제력 증가, 자기 결정권 강화, 자율성, 사생활 보호 등의 변화가 있다. 이와 함께 탈시설을 위한 지원 내용 연구 결과는 탈시설 관련 공공기관의 부서 설치, 사회복귀에 대한 정보 제공, 활동 지원 서비스, 지역사회에서 생활할 수 있도록 적절 한 주거와 지원 서비스, 자립생활 (교육 및 기술훈련, 다양한 교육 연계, 상담, 멘토링 연계 등)이 필요하다. 탈시설을 위한 지원내용을 정리하면, 거주시설 장애인의 탈시설 문제는 ‘주택문제’에 원인이 있다고 보고 이를 해결하기 위한 다양한 제안을 하고 있다.

장애인복지 탈시설화

1. 탈시설화 정책 현황
미국 감사원(General Accounting Office, GAO)이 정의한 탈시설화 란, 시설에의 불필요 한 수용이나 감금을 방지하는 과정, 1) 시설에 수용되어 있을 필요가 없는 이들을 위한 주거나 치료, 훈련, 교육 및 재활을 위한 지역사회 내에서 적절한 대안을 마련하거나 발전시키는 과정, 시설보호가 필요한 이들을 위한 생활조건, 보호 및 치료를 개선하는 과정을 의미한다. 탈시설화는 단지 시설이 아닌 지역사회에서 생활하거나 독립적인 생활을 영위하는 것을 넘어서 지역사회 내 다양한 지원체계 수립과 함께 기존 거 주시설의 개선을 통해 자립생활이 가능하게 하는 복합적이고 다차원적인 측면을 지닌 개념이다.

1) 국내 탈시설 운동은 2005년 4월‘사회복지시설 민주화와 공공성 쟁취를 위한 전국연대회의(시설민주화연대)’가 출범하면서 탈시설 운동이 시작되었다고 하고 있다(서인환, 2011: 15) 3) 2008년 서울시 지원을 받고 있던 사회복지시설이 비리가 포착되면서 탈시설권리 보장을 위한 운동이 진행되 었고 이 과정에서 서울시는‘탈시설 정책 및 주거환경 지원 연구(서울시정개발원)’를 진행하였다(임소연, 2014). 이 연구결과를 바탕으로 서울시가 시설거주 장애인의 탈시설 관련 정책을 시행하기 시작하였다.

국내 탈시설화는 거주시설에 대한 사회적 비판과 시설에 대한 부정적인 경험을 통해 장애 인을 일상생활에서 격리시켜 보호하는 구조에서 벗어나 지역사회 자립생활에 기반한 사회 통 합에 목적을 둔 서비스가 요구되고 장애인 당사자의 욕구를 반영한 전달체계 필요성이 제기되면서 이루어졌다고 볼 수 있다. 그러므로 국내 정책은 탈시설화보다는 장애인의 사회통합 및 자립생활을 하기 위한 수단으로 탈시설이 강조되고 있다. 즉, 장애인의 지역사회 내 자립생활은 지역사회를 기반으로 타인의 의존을 최소화하면서 지역사회 내에서 자신에게 주어진 사회적 역할을 주체적으로 수행해나가는 삶을 의미하는 것으로 시설 거주 장애인의 탈시설은 주로 주거지원 및 활동보조서 비스 제공 등의 정책이 시행되고 있다.

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2. 탈시설화 동향 및 전망
우리나라의 장애인복지정책의 기본 방향은 이미 시설보호 중심에서 지역사회보호 중심으로 변화해 왔다. 보건복지부의 장애인 거주시설 사업안내(2012)에도 “장애인이 시설 이용 자격기준에 적합하더라도 사회통합의 취지로 지역사회에서 재활서비스를 받도록 하여야 하며, 시설 이용시설 이용 의뢰 시에는 상담 및 가정실태 조사 등을 통해 불필요한 시설 이용을 지양하여야 한다.”라고.” 명시하고 있는 사실이 이러한 판단을 뒷받침한다. 다만 앞서 언급한 바와 같이 지역사회보호로의 실질적 전환이 늦게 진행될 따름이다.
이후의 논의 전개를 위해 2000년 이후의 국내 중증 장애인 케어 관련 정책 및 현장의 움직임 가운데 탈시설화와 연관된 일련의 흐름을 간략히 살펴보고자 한다.
그동안 장애인 거주시설 내의 인권침해 사례들이 거듭해서 드러나고, 여러 연구를 통해서 이러한 시설의 인권침해 실태가 심각한 상황인 것으로 보고되면서, 2007년부터 보건복지부에 의해 ‘‘장애인 거주시설 기능과 구조의 혁신방안’이 마련된 바 있다. 보건복지부가 소개한 추진배경(보건복지부 재활지원팀, 2007)을 보면 당시 상황이 잘 나타나 있다. 보건복지부는 이러한 방안을 마련하게 된 배경을 “시설의 소규모화, 거주 중심으로의 기능 확립, 장애인의 선택권 보장 등의 세계적 추세를 반영하여, 장애인의 자립생활과 사회참여를 제고하고, 시설의 비리와 인권침해를 야기할 수 있는 구조를 개혁하고자 함”임을 밝히고 있다.
보건복지부는 장애인 거주시설 정책의 문제점으로, 시설 대규모화 2)와 열악한 주거환경, 생활시설 복합기능 3)으로 인한 지역사회와의 분리, 시설 유형 분리의 부적절성, 소극적인 정부 역할, 비효율적인 예산지원 방식, 시설의 역할 및 서비스 기준 등의 부재, 이용자의 선택이 배제된 시설 이용방식과 제공 중심의 서비스, 입소자 권리보장 장치의 부재 등을 꼽았다. 이 가운데 시설의 대규모화를 첫 번째 문제로 지적했는데, 2006년 말 기준으로 ‘100명 이상의 대규모 시설’이’이 29.9%(총 86개소)에 달했다. 시설 대규모화는 시설 이용자들의 자율성 감소, 획일성 증가, 대규모 수용보호에 수반되는 낙인, 개별적 욕구에 대한 반응의 어려움, 개성의 상실, 자기 결정권 박탈, 생활의 비정상성, 사생활 침해 발생을 초래한다고 보고하였다. 아울러, <희망한국 21 중증장애인 특별보호대책>을 통한 40인 규모의 신축 계획도 이후 80인 정원까지 인정하게 되는 등 여전히 시설이 대규모화의 틀을 벗지 못하고 있음을 지적했다. 이러한 문제 해결을 위해 보건복지부는 ‘마지막 거주지에서 긍정적 선택지로!’라는 슬로건과 함께 3대 목표와 7대 전략과제를 혁신방안으로 제시하였고, 2008년에는 복지부의 '장애인 거주시설 기능과 구조의 혁신 방'이 포함된 정부차원의 장애인정책발전 5개년 계획이 수립되었다.

서울시에서는 서울시정개발연구원(2009)을 통하여 ‘생활시설‘ 거주 장애인의 실태 및 욕구조사’를 실시하였는데, 거주인 중 57%가 퇴소를 희망했고, 주거 및 서비스(활동보조 등) 지원 시 퇴소 희망률은 70.3%에 70.3% 달하는 등 시설생활에 대한 만족도가 여전히 낮았다. 그런데 가족 조사에서는 가족 응답자의 94.4%가 시설에 계속 거주를 원했고, 시설 형태로는 가족 응답자 42.2%가 소규모 공동가정을 희망했다. 돌볼 가족이 없거나 경제적 여건이 되지 않는다는 것이 시설 거주를 원하는 이유였지만, 가족 같은 구조와 돌봄을 위해 소규모 시설을 원하고 있었다.

2) 동일법인ㆍ동일부지 내에 개별시설 확충으로 인한 시설 대규모화, 복지타운화 되는 일도 시설대규모화에 따른 폐해로 지적한다. 3) 생활시설의 복합기능이란 거주 기능뿐 아니라, 재활에 필요한 상담치료, 훈련, 교육 등 필요한 모든 서비스를 동일시설 내에서 제공하는 것을 말한다.

결국 인권침해 문제를 비롯해 장애인과 가족의 욕구를 함께 반영하기 위해서는 다양한 형태의 주거정책이 요구되었으며, 2011년 장애인복지법 개정을 통해 장애인 생활시설 4)을 ‘장애인 거주시설’‘장애인 거주시설’로 변경하고 5), 거주시설의 규모를 30인 이하로 제한하며 6), 장애인 거주시설의 서비스 최저기준을 마련하게 되었다.
또한 광주의 한 장애인 거주시설이 모델이 된 영화가 사회의 큰 반향을 불러일으킴에 따라, 시설 내 거주인 인권침해 문제가 전 국민적 관심을 받게 되었다. 이를 계기로 보건복지부는 시설에 거주하는 장애인에 대한 전수조사 전면 실시를 발표하였고, 2012년에는 사회복지사업법 개정을 통해 「당사자 의사결정권과 공공성 확보, 이용자의 인권 보장 및 인권침해 대응체계 구축 등」이 명시되는 계기를 맞는다. 즉 2000년도 이후 장애인 거주시설 정책은 인권과 공공성 문제가 가장 큰 핵심이라 할 수 있다. 하지만 여전히 인권침해 피해자에 대한 지원내용, 가해자 처벌 등이 구체적으로 명시되지 않아, 인권 보장의 현실성을 둘러싼 논란의 여지를 남겨두고 있다.

4) [개정 전] 장애인복지법 제58조제1항제1호. 장애인생활시설 : 장애인이 필요한 기간 생활하면서 재활에 필요한 상담ㆍ치료ㆍ훈련 등의 서비스를 받아 사회복귀를 준비하거나 장애로 인하여 장기간 요양하는 시설.<2010.5.27> 5) 현행 장애인복지법 제58조제1항제1호가 규정하는 장애인거주시설이란 거주공간을 활용하여 일반가정에서 생활하기 어려운 장애인에게 일정 기간 동안 거주ㆍ요양ㆍ지원 등의 서비스를 제공하는 동시에 지역사회생활을 지원하는 시설을 말한다.<개정 2011.3.30> 6) 현행 장애인복지법 제59조(장애인복지시설 설치) 제3항에서는 “제58조제1항 제1호에 따른 장애인거주시설의 정원은 30명을 초과할 수 없다. 다만, 특수한 서비스를 위하여 일정 규모 이상이 필요한 시설 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하고 있다. <신설 2011.3.30>

이와 같이 탈시설화에 대한 논의는 장애인복지 패러다임의 변화를 구성하는 중요한 축이 되었다. 하지만 탈시설화에 대한 적극적인 주장은 주로 장애인운동단체들을 중심으로 이루어지는 것에 머무르고 있는 실정이며, 정부에서는 거주시설의 환경 개선 내지 서비스 질 향상이라는 전략에 치중해온 측면도 없지 않다. 탈시설을 실시하는 데 따라 발생할 수 있는 문제점들, 예를 들어 대안 거주시설의 부족, 퇴소 후 연계적인 서비스의 미흡, 장애인 가족의 부담 증가 등의 문제점들에 대한 전향적인 대안 마련이 이루어지지 못하고 있는 것도 탈시설 정책이 구현되는 것을 주춤거리게 하는 이유가 되고 있다.